“我自己手上有点钱，就免得去找孩子们要……尽量不给孩子们添麻烦。”
在今年全国两会湖北代表团的小组审议中，全国人大代表毕利霞回忆起调研中一位70岁农村老人的这句话，在发言中一度哽咽。她建议，将70岁以上老人的月养老金提高到400元，并免除他们的居民医保费。
今年全国两会期间，“提高农民养老金”成热议话题，多位代表委员都提出了相关议案提案，引发社会广泛关注。
所谓农民养老金，即城乡居民基本养老保险待遇，其主要覆盖人群是农村老人。官方数据显示，截至2024年末，城乡居民基本养老保险参保人数达5.4亿人，领取待遇者约1.8亿人，其中九成以上为农村老人，规模达1.6亿至1.7亿人。
农民养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，前者由中央确定最低标准，依赖财政供给，后者则来源于个人缴费积累。2026年政府工作报告提出，城乡居民基础养老金月最低标准再提高20元，也就是从2025年的每人每月143元上调为163元。
但多位代表委员指出，即便加上个人缴费部分，农民每月领取的养老金也只有200多元，难以满足年老后的基本生活需要。
当前，农民养老金需要增长已成共识。但怎么涨、涨多少，仍然存在不同路径的讨论。
图/新华
农民的养老难题
雷茂端是山西省运城市一个村的前党支部书记，2023年当选全国人大代表后，一些老年农民通过电话、短信或当面找到他，希望他能把提高农民养老金的呼声带到国家层面。
在一些地区，农村老人退而不休、超龄劳动成为普遍现象。雷茂端调研发现，大多数农村老人仅有二三亩耕地，一亩地一年的纯收益不过几百元，即便风调雨顺，二三亩地全年收入也就2000多元，加上每月100多元的养老金，月总收入只有300多元。但他们日常要支付油盐水电、人情往来，还要攒钱以防生病。为了生存，七八十岁的老人不得不继续种地。
全国人大代表、中国社会科学院学部委员张翼算过一笔账，农民种一亩地的年均最大收益约为500元，这意味着他们需要耕种百亩土地，才能获得与城镇务工相当的收入。对于体力衰退的老人来说，这根本不现实。全国人大代表郭庆莉在接受媒体采访时也提道：“部分70岁以上的农民真的干不动农活了，他们需要更多支持。”
张翼向《中国新闻周刊》回忆，他在多地农村调研看到，北方农村一些老人生活拮据，在冬天甚至不生火做饭，只在炉子上烤几个馒头、土豆，“凑合一下就是一顿饭”。在西南某地山区，一位老人想买一个600元的取暖器，但是觉得贵，不舍得买，只能借着串门去其他村民家取暖，一坐就是两三个小时。
医疗支出放大了他们的不安全感。毕利霞调研发现，一些农村老人感冒发烧了不愿意主动就医，习惯“能扛就扛”，看病对他们来说是一笔不小的负担。雷茂端也发现，虽然城乡居民基本医疗保险覆盖率已经很高，但其保障水平仍有限，农民患大病后自付部分压力较大。
与此同时，农村老人倾向将有限的资源优先投向子女。张翼总结，他们中许多人一辈子的愿望，就是尽全力用积蓄给儿女买房结婚。不过，子女养育下一代的成本在增加，他们反哺老人的能力被削弱。此外，医疗水平的进步，让不少老人还需要赡养更高龄的父母。多重压力下，一些农村老人的晚年保障愈加脆弱。
落差
将农民养老保障置于全社会的保障体系中观察，这种差距更为明显。
在中国发展高层论坛2025年年会上，国务院发展研究中心原副主任刘世锦说，目前城镇机关事业单位退休人员养老金约为6000元/月，城镇退休职工约为3000元/月，而农民养老金仅为220元/月。
从养老金替代率看，农民养老金同样偏低。养老金替代率是指劳动者退休时领取的养老金水平与退休前工资收入之间的比率，简单来说，就是退休后能拿到退休前工资的几成。中南财经政法大学公共管理学院教授曾益告诉《中国新闻周刊》，按照国际标准，养老金替代率低于55％，即被视为较低的养老金水平。目前，农村老人每人每年能领取养老金约2600元，占中国农民人均可支配收入比重约12％。
“我国农民养老金长期偏低，原因之一在于缺乏调标机制。”曾益说，城镇职工养老保险在建立之初就设立了调标机制，国家层面的相关文件提到，职工养老保险要分享社会经济发展成果，要依据职工工资涨幅的一定比例来调整。2008—2015年，我国城镇职工养老保险连续7年保持每年10％的增幅。但是农民养老金在最初的顶层设计上就没有设立类似调标机制。
这些年，农民养老金中由财政保障的基础养老金部分，调整步伐在加快，调整幅度在提升。全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成回顾，基础养老金从2009年的每人每月55元起步，到2023年增长到103元，14年时间只涨了48元。从2024年起，基础养老金每年提高20元，目前，最低基础养老金为163元。
其实，从绝对投入看，财政对农民养老金的投入并不少，2024年城乡居民养老保险获财政补贴4345亿元。但是横向比对来看，国家财政对农民养老金的投入与其他养老金相比，确有差距。
今年3月，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生陈丹青、副教授杨三思以及教授唐建军发表的相关论文指出，2023年，国家财政对企业职工养老金的人均补贴为537元/月，对机关事业单位养老金的人均补贴为2265元/月，对居民保养老金的人均补贴为182.9元/月，不到企业职工的1/3，只有机关事业单位人员的1/12。作者认为，这是导致农村居民养老金待遇偏低的根本原因。
另外，农民养老金中的个人账户养老金部分，农民缴费意愿低，导致他们领取的养老金主要依赖国家财政。2024年全国人大常委会执法检查组在农村开展抽样检查发现，在居民养老保险分档缴费方面，约80％的村民选择最低档缴费。
曾益说，国家原本希望通过财政补贴来激励农民选择更高缴费档次，充盈个人账户。但是农民收入较低，收入预期不明，导致大多数人还是选择较低档次来缴费。其结果是，农民步入老年后，领取的养老金中基础养老金占大头，绝对值始终偏低。
2月11日，重庆市万盛经开区关坝镇，凉风村在新建成的乡村会客厅开展“幸福食光”尊老迎春活动。图/视觉中国
怎么涨
当下，农民养老金需要增长，已是共识。但问题是，怎么涨、涨多少。
一种思路是，将农民养老金提高到农村最低生活保障水平。目前，我国各省市低保标准普遍为500—600元，与农民养老金的差距明显。2025年发表在《中国农村观察》上的一篇论文研究显示，如果将国家基础养老金最低标准提高至低保水平，并实现农村养老保险全覆盖，农村居民养老金收入的基尼系数将降至0.1以下，能有效防止老年贫困。
曾益测算发现，如果将当前1.8亿领取待遇者的基础养老金调整至每月500元，将给政府多带来每年近5400亿元的财政支出。因此，也有人提出反对意见，认为一旦提高到低保标准，当人口老龄化进入高峰，财政支出压力会不可控。
有人提出了另一种更具操作性的路径，即分层提升，优先提高高龄农民养老金。雷茂端对《中国新闻周刊》表示，考虑到国家财政的承受能力，不追求一步到位覆盖所有60岁以上农民，而是聚焦70岁以上农民。“这一群体通过交公粮、出工投劳等方式，对国家贡献更早；进入高龄后，医疗和护理支出增加，养老需求更为紧迫；人数规模也相对较小。”
雷茂端建议用三年时间，将70岁以上农民的基础养老金逐步提高至每月500元。具体操作方法是，2027年提高到每月250元，2028年提至每月380元，2029年达到每月500元。
郑功成也提出类似思路。他指出，越是年老的农民，养老金越低，因为他们几乎没有个人缴费，没有个人账户养老金部分，只能领取由财政保障的基础养老金。他建议可以以70岁为基准，在普遍提升基础养老金的基础上，额外增发“历史贡献养老金”，年龄愈大补偿愈多，80岁以上更应大幅提高基础养老金。
不过，从可持续发展角度来看，仅靠财政补贴支撑养老金持续大幅上涨并不现实。郑功成认为，2009年建立的农村居民养老保障制度是“福利+保险”组合模式，基础养老金部分是政府财政全额发放的福利性待遇，而“国家财政资金的有限性，决定了我们不可能让几亿人都指望政府财政负担的基础养老金来解决老年生活保障问题，还是需要激发其内生动力”。
他提出分类改革思路：对于已退出劳动岗位的70岁以上高龄农民，由于他们不可能再通过参保缴费提升养老金待遇，只能且应该走福利性养老金增长路径，可大幅提升其基础养老金水平。对于中青年农民，则应当逐步淡化福利色彩，通过提高政府补贴、集体经济分担缴费等方式，激励个人参保缴费来提升养老金水平，推动农民养老保险回归社会保险属性。
2025年底至2026年初，云南、安徽、贵州、辽宁等多地明确将在2026年上调农民养老金最高缴费档次。其中，云南省最高缴费标准上涨至1万元/年，成为全国首个缴费上限突破1万元的省份。多地表示，此举旨在提高未来养老金水平。
曾益说，当前政策鼓励中青年农民提高养老金缴费档次，通过多缴多得来提高未来养老金水平，甚至希望中青年农民在务工地以个体工商户等名义转缴职工养老保险。还有学者提出，等到领取基础养老金的高龄农民自然减员后，可以将城乡居民养老保险和企业职工养老保险合二为一，实现制度公平。
不过，转缴的现实阻力仍然明显。曾益以湖北省举例，职工养老保险最低档一年需要缴费9600元，“除非是快递员、骑手这样收入相对稳定的群体，对于大多数在城镇务工的农民来说，缴纳这个数字仍然有压力”。
因此，除了上调农民养老金最高缴费档次，有学者建议，也可以考虑下调职工养老保险的最低缴费档次来激励农民和灵活就业人员参保。曾益的团队测算认为，这是一种可行路径，此举可以扩大参保人数，促使基金收入增长，同时使得对农民养老保险的财政补贴下降，整体起到“放水养鱼”的效果。
发于2026.3.23总第1228期《中国新闻周刊》杂志
杂志标题：农民养老金，应如何提高？
记者：吕雅萱
实习生：吴慧涵
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